關于《通用航空經營許可管理規定》的政策解讀
2020-09-10
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關于《通用航空經營許可管理規定》的政策解讀
為貫徹《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》(國辦發〔2016〕38号)，落實國務院深化“放管服”改革、優化營商環境等要求，适應通用航空快速發展的新形勢，進一步激發市場活力，促進通用航空高質量發展，并依法規範通用航空經營許可管理工作，民航局啟動了《通用航空經營許可管理規定》(以下簡稱《規定》)全面修訂工作。現就有關情況說明如下：
一、全面修訂的背景
自《規定》(交通運輸部令2016年第31号)頒布實施以來，在促進完善中國民航通用航空法規體系，規範通用航空經營許可管理工作，改進通用航空市場監管，降低通用航空市場準入門檻，為通用航空企業減負松綁等方面發揮了積極的作用。
2018年11月，為固化民航局開展的多項通用航空政策試點工作取得的可複制、可推廣成果，交通運輸部以修改決定的形式對《規定》的6個條款作了修訂，取消了經營許可與運行許可串聯式審批、企業手冊等要求，并以交通運輸部令2018年第36号發布新的《規定》。2019年11月，為進一步推進通用航空“放管服”改革，交通運輸部以修改決定的形式對《規定》的3個條款作了修訂，進一步簡化許可條件，降低市場準入門檻，并以交通運輸部令2019年第30号重新發布。
為全面貫徹《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》，落實國務院深化“放管服”改革、優化營商環境等要求，民航局通用航空工作領導小組全體會議決定對《規定》進行全面修訂，進一步優化營商環境，激發通用航空市場活力，促進通用航空實現高質量發展。
二、全面修訂的必要性
2016年以來，民航局對《規定》進行了部分修訂，但依然有深化簡政放權、加強事中事後監管、優化服務的空間。
(一)更好擔當國家使命的需要。
适應新時代發展要求，更好滿足人民享有安全、便捷、優質的航空消費服務需求，是民航局的使命擔當。《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》将通用航空業确立為國家戰略性新興産業。在當前中國特色社會主義現代化建設進入新的曆史階段，世界範圍内新冠病毒肺炎疫情蔓延、經濟複蘇乏力，我國經濟下行壓力大的背景下，發展通用航空，對于促進經濟轉型、産業升級、消費提檔和落實軍民融合、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、“一帶一路”建設等重大戰略方面具有重要作用。
我國通用航空目前正處于發展的起步階段，發展不平衡、也不充分。通過深入調查研究，針對通用航空社會性屬性強、作業種類複雜多樣的特點，以及此前長期存在套用運輸航空規定标準“過度監管”的問題，民航局确立了“放管結合、以放為主、分類管理”的通用航空發展思路，首要任務是完善頂層制度設計，構建符合通用航空特點和發展規律的、獨立适用于通用航空的規章體系。《規定》作為我國通用航空市場管理制度體系的重要部門規章，适應新時代行業發展需求，及時依法進行修訂，顯得尤為重要。
(二)落實深化“放管服”改革要求、轉變政府職能的需要。
黨的十九大以來，國務院持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷優化營商環境、轉變政府職能、提高政府效能，通過對政府減權限權和改革監管方式，換來市場活力和社會創造力的釋放。經過廣泛征求意見建議，社會普遍認為，為促進通用航空發展，在經濟管理領域，應進一步深化“放管服”改革，由重事前許可轉向重事中事後監管，一方面可以最大限度減少對企業正常生産經營活動的幹預，充分發揮企業的市場主體地位與作用，減輕企業經營的制度性成本，切實優化營商環境；另一方面，通過扶持無人機新業态在通用航空領域的應用發展，完善消費權益保護等有關規定，能更好服務行業發展。因此，适時全面修訂《規定》，有助于進一步激發市場活力，促進通用航空高質量發展。
(三)深化民航改革工作、推進法治民航建設的需要。
全面修訂《規定》，是民航局深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，落實民航局《關于通用航空分類管理的指導意見》，進一步深化民航改革任務、推進法治民航建設的需要。2017年，民航局黨組制定出台了“1+10+N”改革方案，在其中的第八專項《提升通用航空服務能力工作方案》中，明确要求創新通用航空發展政策，對通航運營實施分類管理。修訂《規定》也是法治民航建設重點工作事項之一。通過全面修訂《規定》，可以從新舊業态分類、經營項目分類、準入條件分類、許可方式分類、許可程序分類、監管模式分類等幾方面着手，更好地推進民航局改革工作任務，加快法治民航建設進程，落實通用航空分類管理的相關要求。
三、修訂的主要内容
此次全面修訂《規定》，主要體現在下列幾方面：
(一)貫徹落實民航局“放管結合、以放為主、分類管理”的通用航空發展思路。
為分類培育通用航空市場，強化交通服務，擴大公益服務和生産應用等作業服務，鼓勵發展駕駛員執照培訓、空中遊覽等服務，此次修訂中，關于經營性通用航空活動分類，重新劃分經營項目類别，取消原按注冊資金規模劃分的甲乙丙丁四分法，采取按飛行活動性質劃分的“載客”“載人”和“其他”三類，實現對通用航空企業的分類管理。
(二)轉變政府職能，減少行政幹預。
最大限度降低通用航空經營許可條件。在原《規定》大幅取消準入要求的基礎上，進一步降低要求。一是落實分類管理思路，降低了對成立非載客類企業航空器數量要求，由兩架降低為一架。二是取消除駕駛員之外的航空人員的要求。三是取消通航企業設立分公司的備案要求。四是取消對開展經營性通用航空保障業務企業的監督管理要求，進一步厘清監察員對通用航空經營許可管理的監管邊界。
(三)推動企業由他律轉變為自律，構建通用航空誠信體系。
一是落實“信用中國”以及民航誠信體系建設工作要求，本次修訂在《規定》中增加了通用航空誠信經營評價體系建設條款。同時，在《規定》中明确了記入民航行業嚴重失信行為信用記錄的情形。二是取消通航企業年檢制度，将由民航機關實施年檢改為由企業履行年報義務。民航機關通過随機抽查企業年報，對發現的問題依法核實、處理。同時，可以結合企業誠信情況，适當調整檢查頻次。
(四)降低企業經營的制度性成本，真情服務通航企業發展。
一是簡化通用航空經營許可證載明事項數量，由10項減少為6項。二是取消通用航空經營許可證3年有效期限制，改為長期有效。這樣，企業将極大減少申請變更許可證載明事項的次數，許可證載明事項未變更的企業，也無需定期換證，降低了企業管理成本，同時也節約了民航機關的政府行政資源。三是優化通航企業經營活動備案方式，實行網上備案。同時大幅簡化事前備案要求，由按照航空器及具體經營性飛行活動逐項逐次填報，改為“一攬子”備案作業期限、地點、航空器數量等信息，便于民航行政機關準确預判轄區内通用航空經營活動信息，落實屬地化監管職責，提升管理效能，同時也解決了事前備案工作量大、信息不準确的問題。四是明确要求報送實際生産經營數據，便于民航行政機關準确掌握行業發展态勢，為後續研究優化行業發展政策等工作提供支撐。
(五)創新許可方式，實行告知承諾制。
除事關人民群衆生命安全的經營活動外，對絕大多數通用航空經營活動的許可實行告知承諾制審批。民航行政機關一次性告知申請人審批條件，申請人以書面的形式承諾其滿足通用航空經營許可條件。民航行政機關信賴申請人的承諾、誠信，無需現場審驗，依據申請人的承諾直接辦理許可審批手續。
(六)創新和完善事中事後監管，增強規章的可操作性。
一是根據規章條款所依據的上位法的修訂及調整情況，完善相應法律責任條款内容。二是依據上位法，調整了企業經營規範内容，并完善了相應的法律責任。三是明确了通用航空市場管理屬地化監管原則。四是明确由民航局另行制定關于載客類通用航空經營活動管理辦法以及通用航空經營活動中涉及的危險品管理辦法，為後續制定規範性文件提供支撐。
(七)固化通用航空“過度監管”專項督查成果。
為解決此前通航領域存在的“過度監管”問題，根據民航局黨組工作安排，2017年10月下旬至11月，民航局在全系統組織開展了通航監管專項督查，共發現和收集各類問題193項，其中有9個涉及通用航空經營許可及市場管理有關問題。經過連續三年對《規定》的修訂，目前全部通過修改規章的形式，從根本上解決了通用航空經營許可及市場管理領域存在的問題。
(八)扶持無人機新業态發展。
近年來我國無人機産業發展迅猛，在世界範圍内取得一定先發優勢，但總結經驗規律和形成規範标準相對滞後，不利于在相關産業領域形成并輸出中國标準，鞏固并發展我國在無人機領域的産業優勢。結合國家相關立法工作，在《規定》中明确了使用民用無人機從事經營性飛行活動的許可規定，完善了市場監管要求相關内容。同時，堅持審慎包容與分類監管原則，扶持無人機在通用航空領域的應用，促進相關産業安全、有序、健康發展。
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